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水利管理体制的历史变迁
来源:中国水利报 时间:2020-10-13 字体:[ ]

自古以来,我国就有重视水利事业的传统,历代专门设有相应管理水利机构,颁布了有关河渠、灌溉法律法规,兴建了大量的渠、塘、陂、堰、运河等水利工程。在一定程度上说,我国古代水利管理体制与机构设置,是随着我国经济社会发展和治水治河实践的不断丰富而演进的。

历史上曾主管全国漕运的机构——总督漕运部院

尧舜时期

传说尧舜时期,中原洪水泛滥成灾。尧命令禹的父亲鲧治水未果。舜命大禹为司空负责治水,总领百官。从此,禹与益、后稷遵照舜的命令治水,改堵为疏,把洪泛区分为若干责任区,命令当地诸侯百官征集民夫整治水土。这时的司空,专司百工,水利管理仅是其职责中的一部分,实施范围主要在黄河流域。西周的司空,位次三公,与六卿相当,与司马、司寇、司士、司徒并称五官,掌水利、营建之事,是掌管代表当时最先进水利科学技术的手工业制造的官员。

春秋战国时期

春秋战国时期,各诸侯国负责所辖地区的水事活动和水治理。当时诸侯国主要让司空负责修筑堤防,如《荀子·王制》载:“修堤梁,通沟浍,行水潦……司空之事也。”由于互争水利、互避水害,水事纠纷日益增多,治河机构逐渐扩大,国家普遍增设水官、都匠水工等负责治河、开渠等事务。如《管子·度地》记载:“置水官,令习水者为吏。大夫、大夫佐各一人,率部校长、官佐各财足。乃取水(官)左右各一人,使为都匠水工。令之行水道、城郭、堤川、沟池、官府、寺舍及州中,当缮治者,给卒财足。”

秦汉时期

秦汉时期,国家统一,秦设都水长、丞,掌管国家水政,并制定出一系列法规、条款,其中《田律》是中国最早制定的农田水利法规。《田律》中有与黄河直接相关的“决通川防,夷去险阻”的条文,即拆除战国以来修筑的影响行洪和水上交通的阻碍物,以利修守。故秦之统一,也促使黄河河政趋向统一。汉承秦制,中央治水官员仍设都水长、丞,并在太常、少府、司农、水衡都尉等下设都水官。因都水官数量众多,汉武帝特设左、右都水使者管理都水官。到汉哀帝才罢都水官员和使者,设河堤谒者,并规定沿河地方郡县官员负有修守河堤的职责,修守河堤的人数有时多达万人以上。汉武帝(前140—前87年在位)以前,“都水使者居京师以领之,有河防重事则出而治之”,相当于钦差大臣的身份,可能是临时任职。到了成帝始建四年(前29年),以王延世为“河堤使者”,从此黄河上设置了专职官员,河政得以事权统一。

三国魏晋时期

三国魏晋以来,中原战乱,治河机构仍承汉制,除设都水使者、河堤使者、河堤谒者、水衡都尉外,水部下又有都水郎、都水从事等,但是这些官员的职位都不高,后来逐渐减少,甚至有时只剩一人,治河机构大规模缩减。

虽然社会动荡分裂影响了水利事业的进程,但水利总体还是向前发展的。特别是曹魏、晋时,初步设置了中央水利机构——水曹、都水台。曹魏时,中央行政机构的尚书台下设职能部门二十三曹,其一为水曹,置水部郎,自此我国历代中央始有专门水利机构的设置。都水台始于西晋,初置都水台有使者、主簿、令史等职,另外还有河堤谒者,主要负责治河。南北朝也置有都水台,并设使者、参军、河堤谒者等职。

隋唐五代时期

隋初有水部侍郎,隶属工部,下设都水台,后改台为监,又改监为令,统舟楫、河渠两署令。隋朝虽在开凿运河、修建宫殿等大规模工程上下了大力气,但对黄河下游河事不够重视,河防机构也较为薄弱。唐承隋制,除在尚书省工部之下专设水部郎中、员外郎以外,又置都水监。唐代地方官员皆兼领河事,治河主要依靠地方政府。据《水部式》记载,为加强郑白渠的管理,在灌区设泾堰监专门管理机构,接受京兆少尹垂直统辖,并详细编制用水准则,对渠道维修、报批和监督都有详细要求。

战事频繁,黄河时常决溢成灾,治河机构略有加强。后唐时除设河堤使者之外,又设水部郎中、河堤牙官、堤长、主簿。北宋时期,国家又复统一,黄河下游逐步形成专职河官与地方河官相结合的河防体系。

宋初都水监职掌隶属三使司,朝廷未设置专职河官,朝廷每遇河事便派官员出京巡视堤防,主持治河,遂成惯例。乾德五年(967年),朝廷命令沿河地方官吏兼理河务,仁宗天圣五年(1027年),又命令转运使兼理河防工作。仁宗嘉祐元年(1056年)十一月,正式设置都水监,下有判监、同判监事各一人,丞二人,主簿一人。此后,都水监机构日益庞大。

金代治河机构承袭宋制,中央政府设都水监,并在尚书省下设工部。宣宗兴定五年(1221年)另设都巡河官,沿河地方官员也都兼理河务。金章宗泰和二年(1202年)颁布《河防令》,下游河防修守体制进一步加强。

元明清时期

元明时期,我国仍以工部掌天下百工政令。元朝都水监的品秩有所升高,由四五品升为从三品,员额也有增加,机构庞大,人员众多,官属虽盛于往昔,实则职权分散。

明代治河兼治运,由漕运都督兼理河道。永乐年间,派工部尚书宋礼治河,此后又遣侍郎或都御史治河。成化年间,以王恕为总理河道,为黄河上设总理河道之始,隆庆年间总理河道又加提督军务职衔。山东、河南两省巡抚兼理河务,其组织机构愈见统一,职权愈见集中。

清代河防机构设河道总督专领河政,是主管黄河、运河或海河水系事务的水行政长官,简称“总河”。下设管河道、厅、汛、堡,由道员、同知、通判、州同、州判、县丞、主簿、巡检分段修守河防,沿河各级地方政府仍有修守职责。咸丰五年(1855年)后,河务归地方管理,河道总督便演变为常设机构,有点类似现在的流域机构。

纵览历史,到隋唐时期,中央政府基本形成两套相对独立的水利机构——水部和都水监,标志着我国古代水利管理体制已成熟并定型。水部属于政府行政职能部门,掌管水利政令,进行水行政管理;都水监属于水利工程施工组织管理部门,具体负责河道、堤防工程以及运河开挖、疏浚等工作。水部和都水监没有隶属关系,但都水监受水部监督。宋元明清时期,我国古代水利行政管理体制虽有变化,但基本沿承隋唐时期的水部和都水监管理体制。

我国古代水利管理体制与机构设置为当时的治水兴国提供了强大制度保障和技术支撑,同时也为我国当代水治理事业和治理能力现代化建设提供了借鉴。


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